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三、地方立法存在问题的成因地方立法冲突的原因在于以下几个方面：（一）地方立法目的不当地方立法目的不当首先表现在地方或局部利益保护主义方面。

[16]他还指出：我有一个观点，如果一个党，一个国家把希望寄托在一两个人的威望之上，并不很健康。大凡初时聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，也许那时艰难困苦，只有从万死中觅取一生。

更不能因为西方先用了这个说法，就根本不让我们用这个说法了，人为把宪政划归资本主义的专利。要有紧迫感和责任感，有时间表和路线图，在较短时间内完成这项艰巨任务，并用宪法法律确定、稳定下来，然后保持长期不变。我们不仅要谈宪政，而且还要建设宪政，要建设比资本主义宪政更优越的中国特色社会主义宪政。从中外立宪行宪的经验教训来看，如果我们党能够积极主动主导宪法政治建设，确立法治，在法治国家建设中真正发挥模范带头作用，就一定能够切实巩固党的领导地位，最终实现党的领导与依宪治国的有机统一。如果政治体制和宪法规则长期处于不确定、不稳定状态，很难长治久安。

[15][16]邓小平：党和国家领导制度的改革，《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社，1993年，第333页。我们已经改了30多年，不能再改30多年，把改革当成家常便饭，永远改下去。但是对于代议机关的增额修正（增加预算支出的修正），为了保持预算平衡也为了预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支，〔28〕则一般予以禁止。

所谓综合审批是指将所有的预算收支项目都集中在一个预算审批提案中，并由代议机构投票表决。〔24〕《预算法》修正案草案二审稿第41条规定报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。目前我国预算草案项目较为笼统，政府向人大报告的总预算和本级预算草案一般只是按功能分类的收支总帐，缺少具体收支项目和明细资料，不能清晰地反映政府收支的全貌及其职能活动等情况。就实质而言，预算审批与预算编制、执行、调整、决算、监督等一系列既相互影响又相对独立的程序共同构成国家预算的动态决策过程。

〔2〕王绍光：《从税收国家到预算国家》，《读书》2007年第10期，第12页。例如，美国《预算和会计法》规定，总统享有预算提案权，议会拥有完全自由的预算修正权，但总统对于国会通过的预算也有否决权。

政府部门接受人大质询。国会还下设了预算办公室作为附属机构，协助预算委员会进行预算审查工作。《联邦德国基本法》第113条则明确规定，如果联邦议会提高政府预算案中的支出、削减财政收入或将带来新的支出以及财政收入的削减，必须得到联邦政府同意。公共财政的基本要求是财政民主。

预算法治完备国家的立法一般规定议会在预算审批过程中有质询、调查、修正权和否决权。要让它看得见,它就得有一个统一的、受监督的预算。〔18〕完善的预算审批制度实质上是发挥控权效能，保障财政运行的稳定性、规范性和可预测性，用法律的形式明确界定政府预算权力边界，防止政府财政权力滥用。预算审批是预算草案转化为预算法律文件的必经之路，是公共财政实施的首要环节。

〔19〕熊伟：《财政法基本原则论纲》，《中国法学》2004 年第 4 期，第100页。制度就象一个过滤器，它决定了决策者所能得到的机会。

〔30〕但是预算法中对于预算初步审查的效力也没有规定，即使人大常委会在初审时发现了预算草案存在问题,也同样没有让政府修改预算的权力。〔26〕为避免代议机关滥用预算修正权，侵害行政机关的预算编制提案权，甚至直接干涉具体行政事务，各国立法在赋予代议机关预算修正权的同时也往往对其行使予以一定制约。

〔1〕现代预算国家必须具备两个基本条件:一是财政上的集中统一。〔27〕对于代议机关的减额修正（减少预算支出的修正），只要符合同一性原则且不影响法定机构的运作，一般予以许可。在预算审查活动中，代议机关预算审查的力度和质量，有赖于其掌握预算信息资源的充分程度。正如洛克所言政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。为弥补人大具体审查机构审查力量的不足、提高预算审批实效，建议各具体领域的预算草案尽量安排人大相关委员会人员参与初步审查。预算审批的对象是预算草案，预算草案内容越详实、具体，越有利于预算审批主体把握预算案的核心内容，进而提高审批实效。

例如，美国国会收到总统提交的联邦预算草案后，国会预算局会对总统预算进行分析并提出修改意见，并向两院预算委员会提出预算案之综合分析报告。正如布坎南所指出的，财政约束实际上可以代替选举约束，即使在选举约束失效时它们仍然有效。

本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。〔9〕《预算法》修正案草案二审稿第4条第1款新增规定：预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，确立了全口径的政府预算体系。

提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。为此，除了要深化综合预算改革，建立新型的全口径财政预算。

预算审批制度的完善，必将推动财政分配的公共选择程序的建立，在公众、代议机关和政府之间形成财政权力的制衡机制，进而真正实现财政决策的民主化和科学化，这无疑将促进财政公共性的实现。英国1688 年的《权利法案》和1789 年的《综合基金法》都强调政府财政收支活动必须经过议会授权或同意，并纳入统一管理体系。也能为公众监督政府提供有效的法律依据，降低政府滥用职权的风险。因此，我们有必要以《预算法》的修改为契机，汲取发达国家预算审批制度的精髓，从审批主体、审批对象、审批权能、审批程序等多方面对我国预算审批制度予以立法完善，以期推动我国的预算法治进程。

信息不对称是影响人大预算审查实效的重要因素。第二，充实完善预算工作委员会，辅助预算委员会开展预算审查工作。

预算审批权又称钱袋权，是现代各国代议机关普遍享有的一项重要权力。受立法技术和条件的限制，我国现行法律、法规尤其是《预算法》对于预算审批制度的规定过于笼统，缺乏可操作性，导致人大预算监督权难以有效行使。

内容提要: 预算审批是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。比较而言，发达国家的预算项目分类则细致具体得多。

〔29〕河北饶阳县人大、湖南省沅陵县人大等都曾在预算审议后作出不予批准预算的决定。〔34〕朱恒顺：《预算法修改应重点关注几个问题》，《学习时报》2012年2月6日。预算审批民主性原则要求在预算审批过程中通过听证程序，为民众提供诉求表达途径，吸收其合理的意见，最终形成体现公众意志的预算决策。〔16〕宪政的目的就是限政，即对政府的权力进行限制，以达到充分保护公民权利不受公权力侵犯的目标。

〔3〕我国《宪法》第62条和第99条明确规定：全国人民代表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告、县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的预算及其执行情况的报告 ， 1995年开始实施的我国《预算法》第39条也规定：中央预算由全国人民代表大会审查和批准。〔7〕对于预算审批权的性质，学界较有代表性的观点主要有监督权说、立法权说、决定权说。

〔6〕美国宪法第1条规定财政权是国会的一项重要的权力，主要包括征税权、举债权和拨款权以及在财务方面的监督权。预算监督预算监督是现代预算国家所要求的基本条件之一。

但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。有鉴于此，笔者建议：第一，设立专门的预算委员会。